有“经济宪法”之称的新《预算法》将于2015年1月1日起施行
学习贯彻新《预算法》深入推进财政改革
转自重庆日报 封毅
党的十八届四中全会指出,法律是治国之重器,法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。新《预算法》作为财经领域的根本大法,将于明年1月1日起施行,这是财政制度建设具有里程碑意义的一件大事,也是国家民主法治建设的一项重要成果。财政部门必须以学习贯彻新《预算法》为契机,深入推进财政改革,不断提高依法理财、科学理财水平,更好地服务社会经济发展大局。
预算是财政的核心,预算制度是国家治理体系的重要内容。1994年颁布的《预算法》,从法律上肯定了分税制的改革成果,从根本上奠定了我国现代预算制度的基础框架。但随着社会主义市场经济体制和公共财政体制的逐步建立,财政的总体规模、收支结构、覆盖领域、管理方式等都发生了深刻的变化,原法已经难以适应新的外部环境。特别是党的十八届三中全会以来,全面深化财税体制改革加快推进,跨年度预算平衡机制、政府综合财务报告制度、政府债务纳入预算管理、中期财政规划等一系列新的改革举措陆续推出,可以说力度前所未有。这些都需要有法律授权或者法律明确规定,从中央到地方才有章可循。因此,这次《预算法》的修改,就是要在新形势下推进预算管理的法治化、规范化,就是要更加有效地发挥财政在国家治理中的基础和支柱作用,就是要在全面深化财税体制改革中发挥保驾护航、引领方向的作用。修改后的《预算法》,完成了从“管理法”向“控权法”的转变,政府既是管理监督主体,同时也成为被管理、被监督的对象。
完善四本预算体系 将政府债务纳入预算管理
按照现代政府治理理念,所有财政收支均应全部纳入预算,全面接受审查监督。但是,目前一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社保基金预算四本预算之间仍然存在交叉、重叠的领域,影响了财政资金的统筹使用,也不利于人大的监督。因此,《预算法》不仅强调每本预算应保持相对完整、独立,更强调基金、国资、社保与一般公共预算要相互衔接,加大四本预算统筹力度。
同时,《预算法》将政府债务纳入预算管理,从法律上解决了地方政府债务怎么借、怎么管、怎么还的问题。债务本身并不可怕,关键是要放在阳光下。从重庆的情况看,市委、市政府高度重视、强力管控,坚持“债务要有数、规模要有度、债务要分类、管理要有规、用债要有方、结构要调整、偿债要有责”的原则,确保了政府性债务风险总体可控。下一步,要切实按照《预算法》的要求,开前门、堵后门、筑围墙,真正将政府性债务纳入预算管理,纳入人大、审计监督范围,并同步完善评估预警、应急处置、责任追究制度。
转变平衡机制 把当年预算与长远规划相结合
目前,我国政府预算是年度预算,预算审查的重点是收支平衡、一年一平衡,同时政府要求预算收入征收部门完成上缴任务。这种做法在客观上容易带来预算执行“顺周期”问题,既不利于依法征税,也会影响政府“逆周期”调控政策效果。
针对这个问题,新《预算法》明确要求各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标,并规定各级政府应当建立跨年度预算平衡机制,一般公共预算可以设置预算稳定调节基金。从财政管理的角度看,设立预算稳定调节基金后有三大利好:有利于稳定年度间收支。超收补充基金,短收调用基金,实现逆周期调节。有利于强化超收管理。超收当年不分配,直接纳入稳定调节基金,作为次年预算安排的来源,人大对超收的监管从后端移到了前端。有利于控制结转结余。连续两年未用完的结转资金,将作为结余资金管理进入调节基金管理,这将有利于资金的统筹使用,盘活存量资金。按此思路,重庆今年将设立预算稳定调节基金,按规定统筹结转结余资金进入预算稳定调节基金,从而逐步建立起跨年度的预算平衡机制。同时,还要按照中央的部署启动试编中期财政规划,把部门规划与财政规划衔接起来,把现行支出与政府长远发展规划结合起来,为经济社会发展赢得更多的可调节空间,实现真正意义上的滚动预算。
硬化预算约束 从严控制政府支出
硬化对政府支出的约束是现代预算管理的灵魂。目前,支出预算约束力不强是一个从中央到地方普遍存在的问题。人大、审计每年都提出预决算差距较大、年初预算刚性不足的问题。
新《预算法》对此有三个呼应:一是要求编实编细年初支出预算。一般公共预算支出,按功能分类要编列到项,按经济性质分类要编列到款。二是强化年初预算约束力。所有支出必须以经过批准的预算为依据,未列入预算的不得支出。三是严格限定预算调整。在预算执行中,各级政府一般不得出台新的增支、减收政策。必须作出的,要在向人大报送的预算调整方案中作出安排,并说明预算调整的理由、项目和数额。按照这些要求,重庆下一步的部门预算编制将作出三个改变:对区县,提高转移支付年初下达数的占比,以便区县年初预算更加完整。对专项,推进项目库建设,减少“钱等项目”的情况。对重点支出,取消与财政收支或者GDP脱钩,避免支出分配的固化、碎片化,增强支出的针对性和有效性。
加强追踪问效 实施绩效与预算挂钩
新《预算法》明确地把“讲求绩效”作为预算编制的五大原则之一,规定各部门、各单位是预算执行主体,对执行结果负责。同时,新《预算法》进一步明确指出,支出预算编制要参考其绩效评价结果。毫无疑问,突出绩效理念、强化资金使用的追踪问效,将成为未来财政管理的大趋势。这就意味着,一方面,绩效将成为贯穿预算编制、执行、监督全过程的理念;另一方面,以后各部门在编制支出预算的时候,部门的钱花得怎么样、效果如何,将成为一个重要的指标。
这项工作刚起步,目前的重点还是在出台制度、建立机制、建立指标体系等基础工作层面。下一步的绩效工作,一是要抓重点,对一些重点部门、重点项目实施绩效管理,以点带面,逐步推开。二是要抓应用,将评价的结果与预算的安排真正挂起钩来,让财政与部门共同提高资金的绩效。三是要抓机制,每一次的绩效评价结果,要及时反馈部门;每一年的绩效情况,要逐步予以公开,形成常态机制。
加快推进预算公开 健全透明预算制度
公开透明是现代财政制度的基本特征,提高预算透明度是现代国家不断努力的方向。回顾这几年,重庆的预算公开已经取得一定进展。今年已经将96个市级部门的预算、52个市级部门的决算向社会公开,所有区县已经公开部门预算,部门预算向社会公开的内容细化到了项级科目。但新《预算法》的要求更近一步,公开的时间大幅提前,公开的内容继续拓展,公开的科目更加详细,对照来看,我们的公开仍有差距。
要真正做到“公开透明”,就必须首先做到“全面规范”。只有把完善预算体系、健全平衡机制、强化预算约束、提高预算绩效的工作做好了,才能够更好地接受人大的监督,接受社会各界的监督。但要提高公开的实效,不仅是要深化改革、加强管理,也要加强解释沟通。财政涉及面非常广、专业性非常强,要在短时间内看懂预算、监督政府收支确实不易。比如面向人大和社会公众的财政报告,既要加大信息量,披露受关注度高的重点项目支出;又要丰富细化图表,让财政数据以及数据与数据之间的勾稽关系一目了然,让人大代表、社会公众能够看清楚、看明白预算,有效监督政府收支。
此外,新《预算法》还就分税制财政体制、转移支付制度、预算管理职权等重大问题进一步予以了明确,其修改几乎涵盖了政府财政的方方面面。当改革进入深水区后,新《预算法》的全面贯彻难免触及一些既得利益,难免触动诸多矛盾和问题。财政部门必须更加牢固地树立法治意识、改革意识、担当意识,本着对人民群众负责、对长远发展负责、对党委政府负责的态度,直面矛盾与问题,勇于开拓、积极作为。随着新一轮财税体制改革的深化,新《预算法》的精神、原则和各项具体规定将逐一得到落实,财政收支活动的管理将更加符合现代政府治理理念,从而为社会经济的持续健康发展奠定坚实的基础。
